La diffusion numérique du plan cadastral

(Compte rendu de la Commission topofonciere du 3 juin 1998)

Le protocole d'accord du 14 janvier 1993, organisant l'établissement du plan cadastral informatisé (PCI), prévoyait qu'il en soit tiré un bilan après deux années de mise en œuvre. Celui ci n'avait pas pu encore être présenté, le délai s'étant révélé trop court. Le CNIG a organisé le 3 juin 1998 une réunion exceptionnelle de la Commission topofoncière, entièrement consacrée à la présentation par le chef du bureau du cadastre à la DGI, d'un bilan du protocole. Celui-ci a annoncé par ailleurs les décisions et les orientations prises par son administration en matière de dématérialisation et de diffusion duplan cadastral.

Cette fiche rend compte des informations fournies à l'occasion de cette réunion et des réponses données à des remarques et des commentaires émis par certains participants.

Les principes du protocole du 14 janvier 1993

A la fin des années 80, une forte demande d’outils géographiques informatisés s'est faite sentir de la part, notamment, des collectivités territoriales et des gestionnaires de réseaux.

Cette demande concernait particulièrement le plan cadastral qui constitue le seul référentiel à grande échelle couvrant l'intégralité du territoire national.

La DGI n'avait pas, pour ses propres besoins fiscaux et fonciers, l'utilité de numériser ce plan. Mais, dès 1991 par une décision de son ministre de tutelle, elle s’est néanmoins mise en mesure de répondre à l'attente des utilisateurs en facilitant la dématérialisation du plan cadastral.

De cette décision a résulté le protocole d'accord du 14 janvier 1993.

Il prévoit que l'initiative des opérations de numérisation revient aux collectivités territoriales et aux gestionnaires de réseaux. La DGI leur apporte son soutien technique, en qualité d'administration gestionnaire de ce plan. Dès l’origine, la DGI envisageait de se montrer plus volontariste en matière de dématérialisation du plan et de prendre à sa charge les travaux, si l'évolution de la technologie le permettait à moindre coût.

Il était convenu, en outre, d'accompagner financièrement les conventions de numérisation qui concernaient des portions du territoire dont l'intérêt économique et urbanistique serait avéré.

Par ailleurs, la DGI a décidé de se doter de son propre outil de gestion du plan cadastral informatisé, l'application PCI Gestion et Diffusion, de manière à pouvoir assurer la mise à jour du plan numérisé et en faire bénéficier ses partenaires conventionnels.

Le bilan de l'application du protocole

L'outil de gestion PCI Gestion et Diffusion

Cette application est opérationnelle, même si sa mise en place s'effectue avec un peu de retard. Celui-ci est dû aux contraintes propres aux procédures des marchés publics et aux exigences fortes définies en matière d’échange des données, la DGI souhaitant garantir le mieux possible une homogénéité des données qu'elle aurait à gérer.

A l’heure actuelle, l'application est mise en œuvre dans 6 Centres des impôts fonciers (CDIF). En l’état, son déploiement sur l'ensemble des CDIF concernés par des conventions serait excessivement coûteux à cause du choix technique initial d'effectuer les opérations sous environnement "station de travail".

Ce choix pouvait paraître pertinent et financièrement supportable quand il ne s’agissait d’équiper que les grandes agglomérations et une cinquantaine de CDIF. Il est remis en cause par la lente dérive de la politique de conventionnement qui s'est dispersée sur une large partie du territoire national.

Dans ces conditions, la DGI a décidé de suspendre l'extension de l'application PCI Gestion et Diffusion dans sa version UNIX et de procéder à son portage sous environnement Windows. La nouvelle application PCI-Windows, disponible dès 1999, pourra être installée dans tous les CDIF pour un coût beaucoup plus acceptable.

Parallèlement à cet outil de gestion, la DGI s'est dotée de deux applications cartographiques particulières lui permettant d'assurer la confection de ses plans neufs de remaniement en mode numérique.

Les conventions

En janvier 1998, on dénombrait 250 conventions couvrant 4000 communes sur 75 départements ce qui correspond, pour la DGI, à 185 CDIF pour 80 Directions des Services Fiscaux.

La couverture géographique du territoire était de 15 % et représentait 86 000 feuilles de plan dont la moitié sont déjà vectorisées et labellisées par les services de la DGI.

La participation financière de la DGI

Sur les 250 conventions, seulement 110, couvrant cependant 80 % de la surface concernée, ont fait appel à la participation financière de la DGI. Paradoxalement, plusieurs grandes agglomérations ont renoncé à cette participation alors que de nombreuses conventions de groupement de communes rurales ou établies sur l'initiative des Conseils Généraux, pourtant non signataires du protocole de 1993, en ont bénéficié.

Cette dérive inattendue peut trouver son explication dans les évolutions suivantes :

la baisse spectaculaire des coûts de stockage de données qui a permis de passer de la représentation vectorisée de l’espace à une représentation par l’image ;
l'émergence de techniques efficientes de gestion d'image à l'écran ;
une mutation des besoins, conséquences de ces évolutions techniques, notamment l'essor d’une utilisation du plan comme simple support cartographique pour les travaux des services techniques des collectivités, ou comme outil d’aide à la décision.

Le nouveau dispositif

Par deux décisions des 23 et 27 avril 1998, le Secrétaire d'Etat au Budget, M. Christian Sautter, donne son accord aux nouvelles propositions que la DGI doit mettre en place dans le cadre de sa mission de service public de gestion du plan cadastral.

La dématérialisation du plan cadastral

Jusqu'à présent la DGI ne faisait qu’accompagner la politique conventionnelle basée sur la vectorisation du plan, pour répondre aux attentes externes et non pour ses besoins propres. Elle a décidé de procéder désormais, en interne, au scannage de la totalité du plan cadastral non concerné par les conventions. Ceci afin de prendre en compte l'évolution des technologies et d'inscrire les services du cadastre dans sa politique générale de dématérialisation des divers supports papier qu'elle gère.

Ce scannage, dont le terme est fixé au 31 décembre 2000, se fera avec un haut niveau de précision et sera accompagné par la constitution de localisants pertinents, voire d'une localisation exhaustive du parcellaire.

Conjointement, la DGI se dotera d'un outil de gestion des plans scannés, qui devra être opérationnel dans la première moitié de l'année 1999, en intégrant toutes les fonctionnalités de mise à jour, de consultation et de diffusion papier et magnétiques du plan.

La politique conventionnelle

La politique conventionnelle est confirmée. Si la DGI renonce à apporter sa participation financière, elle va renforcer son soutien technique en mettant à disposition des partenaires des copies magnétiques des plans scannés, en lieu et place des Plans Minutes de Conservation, en assurant la labellisation de la vectorisation et au terme des travaux, en gérant les données vectorisées sur son application PCI-Windows afin de fournir les mises à jour aux partenaires.

De plus, pour faciliter cette récupération des données vectorisées, la DGI, tout en confirmant l'utilisation de la norme d'échange EDIGéO, entend ouvrir ses possibilités d'importation et d'exportation de données à un autre standard dont la description technique reste encore à finaliser.

Par ailleurs, contrairement à ce qui figure dans le cadre des conventions actuelles, les mises à jour du plan cadastral continueront à être délivrées gratuitement quand la DGI aura mis en place son propre outil de gestion PCI-Windows.

Enfin, pour les conventions dont les travaux de numérisation sont arrivés à leur terme alors que la DGI n'a pu encore équiper le CDIF concerné de l'application PCI-Windows, l’Administration recherche une solution évitant les opérations de double mises à jour du plan papier et numérique par les services du cadastre. Cela permettra de dégager plus de moyens pour assurer l’actualisation en temps réel des données des partenaires.

Ainsi, les partenaires pourraient-ils mettre à disposition de la DGI, comme le prévoit la convention, du matériel et un logiciel de mise à jour, mais également des logiciels de leur choix permettant au CDIF d'assurer sa mission de consultation et de diffusion du plan, le matériel nécessaire étant financé par la DGI.

La valorisation du plan cadastral

Le plan cadastral papier ou numérique est une donnée publique. Mais l’Etat dispose sur lui d’un droit de propriété relevant des dispositions de la loi de 1957 sur la propriété littéraire et artistique et ainsi que de celles de la Directive Européenne, en cours de transcription, relative aux bases de données informatiques, de droit la propriété de l'Etat.

Personne d’autre que l'administration ne saurait faire commerce de données cadastrales. En revanche, quiconque, qu’il soit administration, service public ou organisme privé, peut enrichir ces mêmes données publiques et faire commerce du produit final sur la base d'un prix qui lui permettra de rentabiliser la plus value apportée au plan cadastral brut.

Dans cet esprit, la DGI va s’employer à développer avec l'Institut Géographique National, un des acteurs prédominants de l'information géographique en France, une relation privilégiée, mais non exclusive, qui préserve totalement la libre concurrence.

discussion, Eléments de réponse

diffusion sur internet

La perspective de mettre à disposition le plan cadastral sur Internet s'inscrit pleinement dans les orientations présentées par le Premier Ministre lors de son discours prononcé à Hourtin.

Cette mise en ligne ne sera pas exclusive. Ainsi peut-on constater que certaines collectivités territoriales ont déjà franchi le pas.

Actuellement, si l'utilisation sur Internet de produits graphiques vectorisés est éprouvée, la manipulation en ligne d'image telle qu'une planche cadastrale est encore difficile. Toutefois, compte tenu de l'évolution de la technique, il est vraisemblable que ces difficultés seront résolues d'ici 2 à 3 ans.

Pratiquement les collectivités locales - les mairies - pourront continuer à obtenir le plan sur papier ou choisir de recevoir sa version numérique sur Cédérom ou par le réseau. En tout état de cause, la DGI n'imposera pas aux mairies de se doter d’un équipement informatique.

Valorisation du plan cadastral

Conformément au principe qu’il ne doit pas exister d'enrichissement sans cause, un opérateur privé ne peut faire commerce, en l'état, de ce plan cadastral mis à disposition de tous. En revanche, tout produit élaboré en s’appuyant sur des éléments du plan cadastral peut être mis en vente à un prix permettant de rentabiliser la plus value apportée à la donnée publique fournie par la DGI. Les mêmes principes valent évidemment pour l'IGN.

La DGI n'a pas vocation à enrichir le plan cadastral en fonction des besoins d'autres administrations ou de collectivités territoriales. Sa mission de service ne concerne que la tenue à jour et la mise à disposition du plan cadastral en l'état. C’est dans cet esprit que, pour les plans scannés, la DGI procédera, dans un premier temps, à l'ajout de points de localisation permettant la navigation entre le tableau d'assemblage et les feuilles cadastrales ou entre les feuilles elles-mêmes, puis dans un deuxième temps, la localisation de tout le parcellaire, ce qui autorisera une liaison avec les données littérales.

Suite donnée aux conventions existantes

Les conventions déjà passées seront menées à leur terme et les données résultantes continueront à être gérées en mode vectoriel sur l'application PCI-Windows.

Dans le cas de travaux de vectorisation du plan cadastral à partir des fichiers scannés, si une convention a été passée avec la DGI, cette dernière intégrera les données vectorisées dans son application PCI-Windows et assurera les mises à jour qui seront alors normalement mises à disposition gratuitement des partenaires associés.

Pour les conventions signées, le processus suit son cours normalement.

Pour les conventions en cours de négociation, deux cas de figure peuvent se présenter :

- Les négociations sont déjà largement avancées et la Direction des Services Fiscaux s'est engagée auprès des partenaires sur une participation financière de la DGI : dès lors cette participation sera allouée aux signataires de la convention.

- Les collectivités n’en sont qu’à leurs premiers contacts entre elles et aucun engagement financier n'a été avancé par l’Administration : la participation ne sera pas accordée. Il en sera, a fortiori, de même pour les conventions à venir.

Par ailleurs, les partenaires pouvant attendre le début de l'année 2000, période à laquelle la DGI disposera de son application PCI-Windows pour fournir aux services du cadastre des données vectorisées, seront dispensés de la mise à disposition des matériels et logiciels de mise à jour.

Dans le cas contraire et pour permettre l'abandon de la double mise à jour du plan papier et numérique par les CDIF, outre les outils nécessaires à la mise à jour, les partenaires seront invités à mettre à disposition de l’Administration des logiciels de consultation et de diffusion, la DGI ayant la charge de l'acquisition des matériels nécessaires à ces missions (micro-ordinateurs et imprimantes).

Qualité du plan cadastral

Actuellement, seulement 45 % des feuilles cadastrales sont référencées dans le système Lambert.

Le projet de scannage n'inclut pas la lambertisation des 55 % de feuilles restantes.

Toutefois, une réflexion, induite par le terme prochain du plan DRAPPE qui organise, jusqu'en l'an 2000, les travaux de confection de plans neufs (remaniement), est en cours à la DGI pour fixer de nouvelles priorités.

Ainsi, il n’est pas absurde de se poser la question de savoir si la DGI doit donner la priorité à la poursuite de ces travaux de confection de plans neufs ou s’il ne faut pas désormais considérer comme prioritaire la lambertisation de toutes les feuilles cadastrales et de se mettre en mesure de résoudre les discordances existantes entre chaque feuille de façon à assurer un continuum géographique ?

L'objectif premier de la DGI est la mise à disposition de tous du plan cadastral existant dans son état afin que son utilisation se développe.

La mission de la DGI est de tenir à jour un plan parcellaire de la propriété foncière. Ainsi, l'exigence de précision n'est pour elle qu'une exigence de travail bien fait qui permet, subsidiairement, d'assurer la confrontation cohérente du plan cadastral avec d'autres données.

Concernant le domaine public, la DGI qui n’a pas pour mission d’en assurer la représentation, le considère comme du détail topographique. Par suite, il appartient d’abord à ceux qui l'utilisent de le valoriser avec l'aide des services du cadastre pour une meilleure intégration dans le plan cadastral.

Fiche établie par le groupe de travail à partir

du compte rendu de la réunion de la sous-commission topofoncière du 3 juin 1998

avril 1999